18 apr

Flexibiliteit vraagt om een rechte rug.

De Omgevingswet is qua idee een prachtige wet. Met volop mogelijkheden voor lokaal maatwerk via allerlei vormen van flexibiliteit, binnenplans en buitenplans.

Daarmee wordt een praktijk die al sinds jaar en dag bestaat, openlijk erkend. Eerst hadden we de anticipatieprocedure. Daarna kwamen de vrijstellingen waaronder de zelfstandige projectprocedure (art. 19 WRO). Dat werd het projectbesluit Wro en daarna de huidige omgevingsvergunning met ruimtelijke onderbouwing. Tegenwoordig wordt ook nog gewerkt met postzegelbestemmingsplannen en een verruimde kruimelgevallenregeling. Flexibiliteit is dus niet nieuw. Integendeel, met de Omgevingswet is de wedergeboorte van artikel 19 WRO nu officieel een feit.

Het verschil met vroeger is wel, dat dit expliciet wordt geplaatst binnen een beleidscyclus met een sturende Omgevingsvisie. Heel goed, maar toch…..

Ook vroeger waren er visies en plannen. Al te vaak werd de kern daarvan tijdens de uitvoering losgelaten. Het lokale maatwerk bestond uit het opzoeken en oprekken van de ondergrenzen van die visies en plannen.

En dus propten we extra appartementen in gebouwen bedoeld voor ‘hoogwaardig wonen’, waardoor de tweede slaapkamer zo groot werd als een inloopkast. Of stonden we toch die uitbreiding van een intensieve veehouderijbedrijf toe, ook al waren de ruime binnenplanse ontwikkelingsmogelijkheden benut. De structuurvisie die verbetering van de milieukwaliteit of ‘in ieder geval’ behoud daarvan voorschrijft, kan immers worden opgerekt naar ‘het niet optreden van verslechtering, omdat elders compensatie plaatsvindt’.

Laatst nog kreeg ik een juweeltje van een plan onder ogen. Grote gebouwen – duurzaam vormgegeven – staan daarin op ruime afstand van elkaar in een groen park. De entree van het gebied heeft een dorpskarakter. Een oud gebouw is al prachtig verbouwd tot hotel/restaurant. Er hoort nog een moestuin en kas bij. Een muziekkiosk zorgt als beeldbepalend element voor uitstraling. Nu 75% van het plan is ontwikkeld, wordt echter overwogen om in het deel met het dorpskarakter toch een groot massaal gebouw toe te staan. Gevolg: de moestuin, het terras en de kas krijgen geen zon, er is over en weer geluidsoverlast en er wordt beknibbeld op parkeerplaatsen. De kiosk wordt als te duur af geserveerd. Daarmee wordt dus het hart uit het plan gesneden. Waarschijnlijk omdat planrealisatie dan een jaar sneller kan. En dat is vooral goed voor de portemonnee van de ontwikkelingsmaatschappij. Waar de gemeente overigens zelf deel vanuit maakt. Treurig word je daarvan.

Kennelijk is het minder moeilijk om ambities en kwaliteiten in abstracto te formuleren dan om daaraan vast te houden bij concrete besluiten. Een zes is al gauw voldoende. En dat is zo jammer. Zijn de plannen vaak zelf al een compromis waar de ontwerper achteraf niet blij mee is: de uitvoeringsfase holt het verder uit.

Flexibiliteit kan dus de genadeslag zijn voor kwaliteit en ambities. Alleen met een rechte rug bij concrete besluiten is dat anders. Die rechte rug zal toch vooral van de overheid moeten komen.

De voorbeelden die ik noem zijn recent. De afgelopen decennia geven nog veel meer van dergelijke voorbeelden te zien. En dus vrees ik soms voor de toekomst het ergste. Daar ligt voor mij het risico van de Omgevingswet.

Flexibiliteit vraagt om een duidelijke visie. Maar ook om een gericht programma, handhaafbare regels, een rechte rug bij concrete besluiten en effectieve handhaving. Die beleidscyclus wordt goed beschreven in de parlementaire stukken. Initiatiefnemers zouden ook zelf verantwoordelijk moeten zijn. Maar…… is me dat even een cultuuromslag!!

Zullen we daarom in het vervolg niet meer zeggen, dat de omgevingswet ‘het initiatief voorop stelt’ of iets dergelijks. Zullen we de focus leggen op de ‘mits‘ van ‘ja, mits’? Zullen we die ‘mits’ dan de ‘rechte rug bij flexibiliteit’ noemen? Dat zou mij een stuk geruster maken.

23 mei

De bestuurder en de rechtsstaat

Het proces van voormalig wethouder/huidig raadslid van Rey krijgt veel aandacht in de media. Te veel volgens sommigen, waar anderen vinden dat er vanuit de verdediging wel erg grote woorden worden gesproken over de rechtsstaat. Dat roept de vraag op wat de rechtsstaat inhoudt voor een bestuurder. Dat hangt af van het rechtsgebied dat aan de orde is. Read More

11 apr

De Omgevingswet aangenomen door de Eerste Kamer

De Omgevingswet is aangenomen door de Eerste Kamer. Leidt deze wet tot verbetering?

De Omgevingswet is een instrumentele wet. Beleid staat straks in omgevingsvisies en programma’s. Bindende regels staan in omgevingsverordeningen en omgevingsplannen. Concrete besluiten kunnen op allerlei manieren genomen kunnen worden, bijvoorbeeld via omgevingsvergunningen en projectbesluiten. De wet bevat nog andere instrumenten, zoals bijvoorbeeld omgevingswaarden. Deze instrumenten worden verder uitgewerkt in vier AMvB’s. Daaruit zal ook blijken wat de gewenste bescherming  voor onderdelen van de fysieke leefomgeving moet zijn, bijvoorbeeld qua geluid, geur, fijn stof e.d.  Die AMvB’s komen dit jaar.

Er is een koppeling gelegd naar een digitaal systeem. De basis hiervan moet er zijn op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt. In de periode 2019-2024 moet het verder worden ontwikkeld. Nu ben ik niet zo’n digitaal mens als wellicht zou moeten, maar hierbij bekruipt mij een onplezierig gevoel. Het gaat nogal eens mis met digitalisering en het onder tijdsdruk ontwikkelen daarvan lijkt mij een groot risico.

Dan wil de wetgever ook een paradigmawisseling tot stand brengen. De praktijk moet anders tegen de fysieke leefomgeving gaan aankijken en alleen het noodzakelijke regelen. Die andere kijk moet gestoeld zijn op een integrale aanpak en samenhang. Er moet een omslag gemaakt worden naar duurzame ontwikkeling en er moet meer ruimte zijn voor innovatie. Verder moet er gewerkt worden via een beleidscyclus en binnen de overheid met het subsidiariteitsbeginsel (decentraal, tenzij…). Tenslotte zijn er meer mogelijkheden voor delegatie en is er aandacht voor burgerparticipatie.

Deze paradigmawisseling  ondersteun ik van harte. Het werken met een beleidscyclus – wat niet meer inhoudt dan dat je regelmatig kijkt of het beleid ook heeft gewerkt en eventueel tot bijstelling overgaat - vind ik eigenlijk vanzelfsprekend. Werken vanuit samenhang en een integrale aanpak: ook dat zou geen paradigmawisseling nodig moeten hebben. De voorganger van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ging daar al vanuit. Ik heb nog geleerd dat die wet een facetwet was, waarin alles samenkwam en tegen elkaar werd afgewogen om uiteindelijk te landen in een ruimtelijk besluit.

Dat het niet uit de verf is gekomen, is dus grotendeels ook een gevolg van mensenwerk: politiek, communicatie, geld, onvermogen tot samenwerking en persoonlijke voorkeuren. De omgevingswet is een dappere poging om dat te verbeteren en daarmee dus ook heel ambitieus.

Een verbetering? Alles overziende wel. Alleen het samenvoegen van 26 wetten met bijbehorende uitvoeringswetten tot één wetssysteem is een enorme verbetering. Momenteel is het zo ingewikkeld, verwarrend en ontoegankelijk geregeld, dat het niet meer uit te leggen is. Straks hebben we weer een systeem dat je in een redelijke tijd kunt leren en dat overzicht biedt.

Ook het inzetten op de paradigmawisseling vind ik een verbetering. Het is onder de WRO/Wro al sinds 1965 niet gelukt om de theorie en bedoeling van die wetten in praktijk te brengen. Door alle aandacht die er nu is voor de menselijke factor, lukt dat misschien nu beter.

En tenslotte – en het belangrijkste – de aandacht voor duurzaamheid is een enorme verbetering. In artikel 1.3 is duurzaamheid als maatschappelijk doel opgenomen. In artikel 1.6 zijn zorgplichten voor eigenaren, initiatiefnemers en de overheid opgenomen. Dat betekent dat iedereen straks kan worden aangesproken op wat hij of zij doet met de fysieke leefomgeving, ook vanuit duurzaamheid.

Ik ben heel benieuwd wat dat in de praktijk zal gaan betekenen. Ik hoop dat het uit de verf  komt. Ik ontmoet regelmatig jonge mensen, die bezig zijn met duurzaamheid. Zij steken dat veel minder in vanuit verdienmodellen dan de mensen die er sinds de commissie Brundtland mee bezig (hadden moeten) zijn. Dat geeft hoop op verandering.

Het begint immers met een ander realiteitsbesef, een ander gevoel en een andere mentaliteit met betrekking tot onze aarde en fysieke leefomgeving. Dat mis ik sinds 1987. Duurzaamheid was iets voor idealisten. Het wordt nu iets voor realisten.

Als de omgevingswet dat voor elkaar krijgt – hetzij via de regels, hetzij als aanjager van een andere aanpak in de praktijk – dan zit daar voor mij de winst van de wet. Eindelijk aan de slag met de Brundtland-doelstelling.

Ondanks alle risico’s, complexiteiten en zoektochten, die de wet zeker ook zal brengen: ik ga ervoor.

(Voor wie het wellicht niet weet: De Commissie Brundtland was de World Commission on Environment and Development (WCED) van de VN, die in 1987 een rapport publiceerde waarin werd geconcludeerd, dat de belangrijkste milieuproblemen in de wereld het gevolg waren van armoede in het ene deel van de wereld, en niet-duurzame consumptie en productie van het andere deel van de wereld. Het rapport riep voor het eerst op tot duurzame ontwikkeling. Dit werd gedefinieerd als: “een ontwikkeling die tegemoetkomt aan de noden van het heden, zonder de mogelijkheden van toekomstige generaties om in hun behoeften te voorzien in het gedrang te brengen”.)

05 feb

Slager keurt eigen vlees, ontwikkelaar doet zelf onderzoek. Goede zaak?

Een ruimtelijk besluit moet dienen ten behoeve van ‘een goede ruimtelijke ordening’. Daarvan is sprake als alle belangen zijn onderzocht en tegen elkaar zijn afgewogen. De uiteindelijke keuze moet goed gemotiveerd zijn. De in de wet opgenomen procedures waarborgen dit.

Een gemeenteraad die een bestemmingsplan vaststelt of een college dat een omgevingsvergunning verleent, moet dus heel wat onderzoek doen. In de praktijk worden de werkzaamheden hiervoor nogal eens overgelaten aan degene die om de bestemmingsplanherziening of de verlening van de omgevingsvergunning verzoekt. Vaak levert hij ook zelf de ruimtelijke onderbouwing of een concept-bestemmingsplan aan. Hierin staat de beleidsmatige afweging over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de nieuwe ontwikkelingen.

In overeenkomsten is vaak expliciet vastgelegd, dat de initiatiefnemer voor eigen rekening en risico onderzoek doet en de argumentatie aanlevert. B&W op hun beurt nemen de inspanningsverplichting op zich om medewerking te verlenen aan de vereiste procedures. Feitelijk onderzoekt de initiatiefnemer dus zelf en is er hooguit een toetsing van gemeentewege.

Read More

04 jan

De gemeenteraad en handhaving van bestemmingsplannen.

Enige tijd geleden heb ik ‘geklankbord’ met een raadsfractie. Daarbij kwam o.a. aan de orde dat er erg veel voorstellen bij de gemeenteraad lagen om illegale situaties te legaliseren. De fractieleden hadden daardoor het gevoel dat mensen die zich aan de regels houden en activiteiten netjes aanvragen in hun gemeente slechter af waren dan mensen ‘die maar wat doen’. Kan de gemeenteraad hier wat aan doen? Een interessante vraag. Read More

18 dec

Betekenis van overeenkomsten voor de gemeenteraad

Colleges van burgemeester en wethouders sluiten veel overeenkomsten over grondexploitatie. Meestal gebeurt dat voordat een ruimtelijk besluit is genomen. Wat nu als dat ruimtelijk besluit er uiteindelijk niet komt, bijvoorbeeld vanwege ingediende zienswijzen of omdat de gemeenteraad er niet mee instemt? Hoe hard is dan zo’n overeenkomst? Read More

26 nov

Principebesluit: hoe bindend is dat?

Onlangs sprak ik met raadsleden over een principebesluit van burgemeester en wethouders. Het betrof een bedrijventerrein waar gebouwen leegstaan en verloedering toeslaat. Het is eigendom van een buitenlands bedrijf. Een projectontwikkelaar wil het kopen om er woningen te bouwen, waarvoor sloop van de gebouwen en milieusanering nodig is. Het college heeft een principebesluit genomen op basis waarvan de ontwikkelaar zijn idee kan uitwerken. Er is nog geen intentieovereenkomst gesloten. Een burgerinitiatief pleit voor behoud van enkele gebouwen vanwege hun (cultuur)historische waarde. Dat lijkt niet te passen bij het idee van de ontwikkelaar. Read More

10 nov

De positie van de burger bij nieuwbouwlocaties

Sinds enige jaren geldt het zogenaamde relativiteitsbeginsel van artikel 8:69a Awb: ‘De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.’ Een belanghebbende die beroep aantekent bij een rechter kan dus niet alle wetten zo maar inroepen, zelfs niet al wordt in strijd met een wet gehandeld. Duidelijk zal moeten zijn dat de regel waarop hij zich beroept, geschreven is voor het belang dat hij aanvoert. Read More

15 okt

Interessante tijden voor ruimtelijke ordening

Na decennia van denken over groei, hebben veel gemeenten te maken met krimp. Desondanks staat nieuwbouw weer op de agenda vanwege de huisvesting van  vluchtelingen en de lange wachtlijsten die er in veel gemeenten zijn voor sociale huurwoningen . Stiekem zal ongetwijfeld gedacht worden, dat bouwen goed is voor de economie.

Toch is het goed om de bevolkingsopbouw in het achterhoofd te blijven houden bij besluiten over nieuwbouwprojecten. In de gemeenten waar sprake is van krimp van de bevolking is er immers gelet op de lange termijn niet sprake van behoefte aan nieuwbouw, maar is er hooguit sprake van een  tijdelijke behoefte aan huisvesting in verband met een acuut probleem. Het denken over bouwprojecten, ook als daarbij een link ligt naar de vluchtelingenproblematiek, zou dus een denken ‘vooruitlopend op krimp’  moeten zijn. Daarbij kan inmiddels geleerd worden van gemeenten, die de krimp al hebben ervaren en in hun beleid daarop inspelen. In die gemeenten is waarschijnlijk al gesloopt en geherstructureerd. Hoogstamfruitbomen hebben er soms al de plaats ingenomen van sloopwoningen. Het is de kunst om van deze ervaringen te leren op het moment dat er nu luidkeels aandacht wordt gevraagd voor huisvesting van (nieuwe) mensen.

Krimp en leegstand hangen met elkaar samen. In Nederland staan kantoren, winkels, kerken, boerderijen, monumenten, bedrijfsgebouwen en woningen leeg. Wie goed kijkt, ziet dat in zijn eigen gemeente – uitzonderingen daargelaten – terug komen. Politieke uitlatingen als: ‘het valt hier mee, want wij zitten gunstiger dan het landelijk gemiddelde’ zijn uiteindelijk toch gewoon een ontkenning van het probleem. Die leegstaande panden zouden daarom zoveel mogelijk in de afwegingen over nieuwbouwprojecten moeten worden meegenomen.

Verschillende provincies, waaronder provincie Limburg, spelen met hun instrumentarium daar op in. Provincie Limburg geeft bijvoorbeeld expliciet in het  Provinciaal Omgevingsplan Limburg en de Omgevingsverordening Limburg 2014 aan dat een ruimtelijk plan voor een nieuwe stedelijke ontwikkeling rekening moet houden met artikel 3.1.6 lid 2 Besluit ruimtelijke ordening. Dat wetsartikel bepaalt dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet voorzien in een actuele regionale behoefte. Als die behoefte er is, moet de ontwikkeling een plaats krijgen binnen het bestaand stedelijk gebied van de regio door beschikbare gronden te  herstructureren,  transformeren of anderszins te benutten. Pas als dat niet mogelijk is, mogen er nieuwe locaties ontwikkeld worden. Die moeten dan wel qua mobiliteit gunstig liggen. Dit heet de ‘ladder van de duurzame verstedelijking’.

Dit wetsartikel is al wat langer in werking. Gemeenten willen er soms niet aan: het is natuurlijk ook veel lastiger om een nieuwe ontwikkeling in een bestaand gebied te laten plaatsvinden, dan om nieuwe uitbreidingslocaties te ontwikkelen. Met het laatste hebben we de afgelopen decennia ook ervaring opgedaan; het eerste hebben we zoveel mogelijk gemeden. Hoe dan ook, de rechter heeft het er druk mee: er zijn al heel wat  bestemmingsplannen op dit artikel gesneuveld.

Provincie Limburg hanteert bovenop de wettelijke eisen nog een eigen volgorde. Het ruimtelijk plan moet eerst  ingaan op de mogelijkheden van ‘herbenutting’ van leegstaande monumentale gebouwen in de regio. Is daar geen kans op, dan moeten de mogelijkheden van leegstaande beeldbepalende gebouwen benut worden. Pas daarna komen andere gebouwen in beeld. De toelichting bij een herziening, wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt of de ruimtelijke onderbouwing bij een omgevingsvergunning waarmee wordt afgeweken van een bestemmingsplan om dit te regelen, moet dit verantwoorden.

Hier staat nogal wat. De provincie dwingt gemeenten tot regionaal en lokaal leegstandbeleid. Dat roept direct vragen op: over welke panden in de regio hebben we het dan? En voor welke functies zijn die geschikt (te maken)?

Inmiddels is daar de huisvestingsproblematiek van de vele vluchtelingen en het tekort aan beschikbare sociale huurwoningen bijgekomen. Het kon wel eens zo zijn dat de provinciale regels de besluitvorming daarover heel stroperig maakt. Ook kon het wel eens zo zijn dat projectontwikkelaars in het zogenaamd tijdelijk huisvesten van vluchtelingen een mooie kans zien om de toets aan het Besluit ruimtelijke ordening en de provinciale regels te omzeilen, zodat zij toch nieuwe permanente woningen of appartementen kunnen bouwen. Van leegstandbestrijding komt dan niet veel terecht.

Gemeenten, trap er niet in en overleg op tijd met uw provincie. Voorkom daarmeedat procedures fout lopen, de huisvesting niet op tijd geregeld kan worden, er aan alle kanten stroperigheid ontstaat en de leegstand blijft!

Overigens is er wel wat te zeggen voor het beleid van provincie Limburg. Het is ook een mooie uitdaging voor architecten, aannemers en initiatiefnemers. Zeker als men een slag wil maken naar energieneutraal, duurzaam of zelfs Cradle to cradle (ver)bouwen. En laat dat nu weer een opdracht zijn van de Omgevingswet, die onlangs door de Tweede Kamer is aangenomen!

Jazeker, we gaan interessante tijden tegemoet met de ruimtelijke ordening